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乡村振兴：细数农村耕地撂荒的原因都有哪些？
作者：丰剑波 北京市京师（重庆）律师事务所律师
2022年中央一号文件《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确要求（六）落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。
同时，《2022中国农业农村发展趋势报告》中显示：当前我国耕地约为19.2亿亩，相较10年前第二次全国国土调查的20.3亿亩耕地面积减少1.13亿亩。加之我国城镇化还在继续，生态环境压力尚未根本缓解，耕地保护压力日益加大。要保障粮食安全，在守牢耕地红线、保证耕地面积的同时，需要采取更有效的措施，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。
官方虽然如此重视粮食安全和耕地保护，但农村耕地撂荒现象仍旧随处可见，究其原因如下：
一、社会因素
农业生产本来就是人类改造自然的一项社会实践活动之一，华夏文明是以农耕文明为基础逐渐沉淀积累传承而来。
（一）社会经济因素是影响耕地撂荒的首要因素
改革开放以来，市场经济发展，城乡发展二元结构，导致乡村和城镇的发展差距越来越大，农民与市民贫富差距也越来越大，城镇为农民提供更多的就业机会和岗位，为农民进城务工提供了客观条件；同时农业生产资料价格的涨幅超过粮价涨幅，导致农地的投入产出比太低，进城务工大多数情况下的工作环境比种地面朝黄土背朝天舒适，并且进城务工的收益一个月能够抵得上种一年的地，大部分工作的劳动强度远远低于种地的劳苦程度，农民对土地谋生的依赖性越来越低，农民种地的主观愿望大大降低，进一步促进青年壮年农民弃地务工是理性选择。
（二）农民处于社会地位最底层、职业身份认同感差
除了在极其畸形的年代，传统文化对农民的社会地位和职业身份认同都比较低，认为农民是没有选择迫于无奈才从事的职业，普遍认为农民是贫穷的代名词。
虽然我国是一个拥有悠久农耕文明的农业大国，但上下五千年的华夏历史告诉我们通过种地能够实现升官发财的普世价值几乎不可能，所以农民从小给子女灌输的教育观念就是千方百计跳出农门不要像父母从事艰辛的农业生产活动，当然如果能够考上公务员或进城市做生意发财就算光宗耀祖。
历史上的重农抑商政治主张抑制的是私商，随着政府对私商由抑制逐步到开放甚至鼓励扶持，拥有经商头脑和资本的农民转行从事商贸活动。
（三）耕种方式比较落后
我国耕地大多分布在山地，山地不平，很难实现机械化，甚至一些地方仍然还是刀耕火种的原始耕种方式。同时，农业基础设施建设严重不足靠天吃饭，靠经验耕种，缺乏科学技术培训指导。劳动效率低导致农业生产效益低，没有市场竞争力，农民种地积极性不足，抛荒就不足为奇。
（四）农业产业结构单一
我国山区农业产业结构单一、资源整合配置程度低，很难形成产业联动发展，农民对土地耕种缺乏产业发展规划，因此山区农业现代化水平任重道远。
（五）农业技术人才缺乏
术业有专攻，隔行如隔山。农业生产也是如此，但传统观念认为农民天生就能耕种，农业生产靠代代相传的耕种经验积累而来，对土壤营养、水肥要求、农作物病虫害防治缺乏科学技术。农作物品种改良培育人才与耕种的农民脱节。
（六）农作物优良品种培育推广，单产大大提高。
近年来，国家对农作物品种培育大力投入推广，粮食单产大幅度提高，比如水稻由原来老品种亩产500斤左右到杂交水稻亩产2000—3000斤。
（七）法律政策因素
（1）司法实务中倾向于禁止发包方在承包方弃耕撂荒时对土地的收回。
虽然《中华人民共和国土地管理法》（2020年修正）第38条明文规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。同时，《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第42条也将“弃耕抛荒连续两年以上”作为承包方单方解除土地经营权流转合同的法定情形之一，但《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2020年修正）第六条却对此作出否定性规定。
同时，司法实务中，村委会依法收回撂荒耕地得到法院判决支持的案例屈指可数，大多数情况下法院判决村委会移交土地并赔偿相应经济损失（参考案例（2019）宁民终61号、（2022）甘05民终472号）。
2022年12月13日作者通过中国裁判文书网输入关键词“耕地撂荒”共检索323篇裁判文书（详情如下图）；进一步通过高级检索显示共有233篇关于耕地撂荒民事判决书中的判决结果也印证了司法实务中倾向于禁止发包方在承包方弃耕撂荒时对土地的收回。从裁判年份分布情况来看自2009年至2022年案件数量在20至40之间，从案件审理的法院层级而言基层法院共审理153件、中级法院77件、高级法院2件，从省份地域角度对比河北33件、内蒙古与河南均为23件、甘肃20件居全国前列。
（2）退耕还林与退林还耕复垦政策错位
退耕还林还草”与“退林还耕”，是国家在两个不同的时期，针对不同国情提出的政策。
以前都是毁林开荒，向土地要粮食。2002年4月11日，国务院发出《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》全面启动坡耕地退耕还林和宜林荒山荒地造林的退耕还林工程。但在贯彻落实过程中部分山区大肆将基本农田和平地都植树造林，地方政府出政绩、农户获得国家补贴。
2020年9月份国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，指出“禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物”但此前相应政府号召植树造林初见效益有的已经形成稳定得收益，并且复垦后种植的农作物收益远远低于甚至能否有收益存在很多不确定因素，农民积极性较低。
（3）耕地被认为分割承包给不同农户，难以实现规模化集中经营。
我国土地承包普遍存在将一块面积较大的耕地被人为分割承包给不同农户，虽然根据土地肥沃程度兼顾了公平但忽视了土地连片的重要性，造成了土地碎片化，从而加大农民种地的难度和增加农民的生产成本，难以实现规模化集中经营。
（4）土地流转缺乏监管机制
部分业主流转土地后，因经营不善，没有把握好适度经营规模，导致流转土地不能及时规划和利用，而土地流转合同对流转后的土地利用情况缺乏有效监督管理机制，造成已流转的土地撂荒。
二、自然因素
（一）农业生产周期长、具有季节性和风险不确定性。
农业生产受气候、地理位置等因素影响具有明显季节性和不确定性。农作物生长周期快则两三个月，慢则一年半载。再加上异常的极端自然灾害如极度干旱、春寒霜冻，让本来抗风险能力较差的农业生产雪上加霜。
农业种植保险极为有限再加上理赔较难，农民普遍对种植保险比较失望。
（二）自然条件恶劣的耕地，农户没有耕种的积极性。
气候恶劣、降水量少、有效积温少等因素导致种地的投入产出比低，因此一旦农村劳动力发生转移，首先被弃耕的就是这些质量不好的差地。
（三）野生动物的损害庄稼
随着国家退耕还林、野生动物保护等政策的实施，农村的生态环境得到了极大改善，山区的野猪、鸟雀、松鼠、野兔等野生动物数量明显增加。它们轮番损害农作物，政府对此补偿不到位，使得农民耕种的积极性备受打击，尤其是野猪对庄稼破坏性是毁灭性的，本来丰收在望，野猪成群结队一夜之间可以让一块地颗粒无收。
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